PPP（Public Private Partnerships）是一種公私部門合夥的治理模式，在西方先進國家行之有年，不乏成功案例。近年來，我們政府財政日益困窘，亟需引進民間資本投資，透過BOT、ROT、OT、PFI等「合夥關係」模式，提高各項基礎建設效率和水準。

　　本書有三項重要的意義，一為完整、有系統的詳細介紹各項法律，例如《獎勵民間參與交通建設條例》及《促進民間參與公共建設法》等，使讀者能清楚瞭解法條之精髓；二為如前所述，台灣高鐵是台灣BOT案最重要的里程碑，本書鉅細靡遺詳敘台灣高鐵從規劃、招商、興建及營運的各個環節，是國內對於台灣高鐵之來龍去脈，最詳細剖析的文章之一，無論企業欲參與政府BOT工程標案或學者從事學術論文之引用，均為重要之參據；三為比較英法海峽隧道的財改，英國政府為持續推動PPP案，提出PFI（Private Finance Initiative）之民間參與方式，為使計畫財務可行，政府依計畫財務狀況給予適當財務協助。

　　本書的問世可以協助政府官員以及民間業者，更有能力與信心來執行PPP專案。
 

作者簡介

陳建宇

　　現任：新北大眾捷運股份有限公司董事長

　　學歷：東吳大學法律學系

　　經歷：
　　1.交通部部長（104.1.26-105.5.20）
　　2.交通部政務次長（103.3.20-104.1.26）
　　3.交通部常務次長（100.7.16-103.3.20）
　　4.交通部高速公路局局長（94.4.25-95.7.17）
　　5.行政院公共工程委員會主任秘書（90.2.12-92.9.9）
　　6.交通部國道新建工程局主任秘書（84.1.1-85.10.17）

林雪花

　　現任：交通大學運輸與物流管理學系兼任助理教授

　　學歷：
　　臺灣大學經濟學系學士
　　哈佛大學公共行政研究所碩士

　　經歷：
　　1.台灣世曦工程顧問股份有限公司董事
　　2.交通部顧問
　　3.桃園機場股份有限公司財務副總經理
　　4.臺灣港務股份有限公司監察人
　　5.財團法人台灣敦睦聯誼會董事
　　6.交通部高速鐵路工程局財務科科長
 

推薦序
葉匡時
何鴻榮     

作者序  陳建宇、林雪花     

第壹章 概論
    
壹、前言    
    
貳、辦理成果    

參、民間參與辦理方式    

肆、英國政府辦理PFI之方式

伍、英國政府辦理PFI之檢討    
一、辦理PFI對於政府預算額度之影響    
二、PFI與傳統採購成本效益比較    
三、VFM評估作業之檢討    
四、完整學習審慎辦理
    
陸、民間參與作業流程
    
柒、特許公司架構模式    

捌、政府財政狀況與民間參與
    
第貳章 法規釋論    

壹、「促參法」與「獎參條例」
    
貳、「促參法」規範重點    
一、「第一章總則」    
二、「第二章用地取得及開發」    
三、「第三章融資及租稅優惠」    
四、「第四章申請及審核」（含異議、申訴及履約爭議）    
五、「第五章監督及管理」    
六、「第六章附則」    

參、「促參法」相關議題    
一、通案立法的特性    
二、促進民間參與的執行理念    
三、政策理念與主管機關    
四、「促參法」民間參與方式與PFI    
五、非自償部分的補貼問題    
六、自償能力計算問題    
七、融資協助與租稅優惠問題
八、甄審作業    
九、營運收入與風險分擔問題    
十、投資契約終止的移轉問題    

第參章 台灣南北高速鐵路民間投資案
    
壹、規劃    
    
貳、招商        
一、民間參與作業程序    
二、招商準備作業    
三、公告徵求民間投資    
四、甄審作業

參、興建營運合約訂定    
一、議約及簽約過程    
二、合約議題與重要內容    
三、「合約執行備忘錄」與「政府應辦事項備忘錄」    
四、備忘錄執行結果與檢討
    
肆、融資安排    
一、民間參與融資方式    
二、債權確保的問題    
三、債權確保的處理    
四、聯合授信契約訂定    
五、政府融資協助檢討    

伍、興建      
一、機電系統變更    
二、五大發起股東承攬工程    
三、籌資問題    

陸、營運      
一、營運初期財務問題－還本付息的資金缺口    
二、初期解決方案    
三、折舊、利息和虧損的問題    
四、最終解決方案－債務重組方案    
五、整體財務改善
    
柒、檢討與回顧    
一、檢討台灣高鐵BOT案辦理議題    
二、比較案例－英法海峽隧道財務重整案    
三、由英法海峽隧道及台灣高鐵案看BOT辦理方式之式微    
四、後記      

捌、政黨內閣輪替及高鐵計畫大事紀    

玖、高鐵計畫案與英法海峽隧道案合約架構    

拾、參考資料
    
附錄    

 

序

　　近代PPP（Public Private Partnerships, 公私協力夥伴關係）肇始於歐洲，尤以英國為其代表，是為傳統採購之外，政府引進民間財力及專業興建公共建設或提供公共服務之各種辦理方式統稱，其目的在於減少傳統採購支出，降低政府財政負擔，並引進民間專業，提升公共服務效能。PPP辦理方式多樣，包括傳統之BOT、ROT、OT及近年來風行之PFI辦理方式等。近30年來，PPP得以在世界各國蔚為風潮，應是源於「英法海峽隧道BOT案」。1986年英國及法國政府與民間機構簽訂英法海峽隧道特許合約，授予民間機構55年特許期，由民間機構負責出資興建營運，特許期結束資產無償移轉予政府。當時，各國政府多認為該案毋須編列預算即可進行建設之辦理方式，值得仿效，是以PPP辦理方式乃得以在全球風行，從此PPP成為政府辦理公共建設或提供公共服務之重要方式。

　　在PPP辦理風潮中，台灣於1994年12月5日公布施行「獎參條例」，之後迅即推出一個全世界民間投資金額最高的「台灣高鐵BOT案」，該案之設計主要也是參考「英法海峽隧道BOT案」。近年來世界各國以PPP方式推動公共建設之案件數與民間投資金額不斷提升，台灣亦不遑多讓。2014-2018五年間，平均每年簽約件數超過100件，簽約金額高達千億元。然而「台灣高鐵BOT案」從簽約到興建營運，整個履約過程風波不斷，引致國會及輿論一再質疑與抨擊，幾度命懸一線間。此外，其他民間參與案亦多有履約爭議，其中解約或終止契約案件也為數不少，尤以BOT案件為甚。

　　為持續推動民間參與作業，「促參法」歷經3次修法，就實務缺失進行諸多修正，惟對於周全計畫可行，所需之政府財務協助及政府風險承擔機制等相關規定，仍是裹足不前。再者，如前所述國內民間參與案，履約爭議及解約或終止契約之問題，雖歷經修法，且政府亦訂頒「BOT案招商文件及投資契約參考條款」供主辦機關參採，但效益並未彰顯，究其原因，筆者等認為應與「促參法」之內容未落實政府與民間機構夥伴關係有關，以致計畫面臨履約困難時，主辦機關難以「公私協力之夥伴關係」立場，協助民間機構解決問題，甚且會害怕圖利民間機構，因而加重對民間機構之要求，致使雙方對簿公堂，導致契約解除或終止。

　　依國際潮流演進，以及國內多年來推動經驗，「促參法」在政策理念、財務協助、風險分攤及履約方式等各面向均有再修正之必要，是以筆者等以25年來深度參與「獎參條例」、「促參法」以及各大型BOT公共建設計畫契約執行經驗，在本書中提出若干原則性與方向性修法建議，希能供未來「促參法」修法之參考，以期對國內未來PPP之推動有所助益。

　　此外，「促參法」採通案性立法，適用全國14大類公共建設，除各類型建設計畫具有高度專業性與複雜性外，每一案件之辦理，均涉及複雜之財務、法律等各領域之專業知識，遠非辦理各該業務之政府機關同仁所可完全勝任。且「促參法」所授權法規命令、解釋函、作業指引繁瑣，如無一本整合性「促參法釋論」作為引導，殊難讓政府機關同仁及民間投資人建立一套完整認知體系，以利政府推動民間參與公共建設，爰筆者等乃有本書之編著與付梓之舉。

　　當然，作為全世界民間投資金額最高的「台灣高鐵BOT案」，從純粹民間參與，轉化成目前泛公股控制的民營企業，其推動歷程之艱辛，讓政府與台灣高鐵公司備嚐苦頭，今雖已浴火重生，惟過程卻毀譽參半。其履約期間所突顯政府與台灣高鐵公司及融資銀行團間的各項糾結，包括當時「政經情勢」、「財務困境」、「風險承擔」、「法律爭點」等各面向問題，非常值得探討並公諸於世以鑑往知來，避免政府未來推案再度重蹈覆轍。
 

參、民間參與辦理方式民間參與可有不同的辦理方式，一般辦理方式之分類重點在於民間機構是否參與興建（Build）和營運（Operate），以及民間機構所建置資產之移轉（Transfer）時點。國內辦理民間參與的方式依據「促參法」第8條規定，包含：一、BOT（Build-Operate-Transfer）：民間機構投資新建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。二、無償BTO（Build-Transfer-Operate）：民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並由該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。三、有償BTO（Build-Transfer-Operate）：民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並由該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。四、ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）：民間機構投資增建、改建及修建政府現有建設並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。五、OT（Operate-Transfer）：民間機構營運政府投資興建完成之建設，營運期間屆滿後，營運權歸還政府。六、BOO（Build-Own-Operate）：配合國家政策，由民間機構自行備具私有土地投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。七、其他經主管機關核定之方式。一個民間參與公共建設計畫案可能綜合不同的辦理方式，例如台灣高鐵民間參與案，一般概稱為BOT案，但深究其計畫內容，並非單一以BOT方式辦理的案件，因為高鐵資產雖大部分由民間機構興建，但仍有小部份資產是由政府興建完成後再交由民間機構併同其所建置資產一併營運，所以該計畫應該是綜合BOT及 OT辦理方式的民間參與案。政府規劃民間參與案時，應依據個案財務特性，選擇合適的民間參與方式，才可適當發揮民間參與效益。如經評估計畫財務效益高，營運可以回收全數興建成本，並取得合理利潤，可採BOT方式辦理，由民間機構負責建設並營運；如果財務效益低，營運可以回收建設成本的比例也低，則選擇採有償BTO或OT方式辦理較為合適；如營運財務效益中等，可回收大部分建設成本，則仍可採BOT辦理方式，將全部計畫交由民間辦理興建營運，政府再依法給予補貼。